法治周末记者 马树娟

　　170号段再次陷入品牌危机。近日，媒体频频曝出170号段成为垃圾短信和诈骗短信重灾区的新闻，央视新闻频道还以“失控的170号段”为题进行了报道。

　　170与171开头的号段由虚拟运营商运营。而此次并非是170号段首次曝出垃圾短信、诈骗短信泛滥成灾的问题——早在去年9月底，工业和信息化部信息通信管理局就170号段垃圾短信治理问题，就曾约谈了7家企业；而此次，4月7日，工信部又紧急约谈了3家实名制落实不到位的虚拟运营商。

　　170号段缘何频发丑闻？在中国信息通信研究院规划所电信行业研究部主任许立东看来，原因是虚拟运营商发展还处于初级阶段，管理措施的不到位致使实名制没有得到贯彻落实，从而被不法分子钻了空子。

　　目前正值虚拟运营商牌照正式发放的关键节点，接连曝出的实名制认证疏漏，是否将影响正式牌照的发放节奏？

　　缺乏线下网点成“双刃剑”

　　2013年5月，工信部发布《移动通信转售业务试点方案》，并开展移动通信转售业务试点，即从传统运营商处购买通信服务后，重新包装品牌，增加服务，再销售给用户，从事转售业务的企业也被称为虚拟运营商（以下简称“虚商”）。

　　从2013年12月底首批牌照发放起，到2015年底，先后有五批共计42家企业获得了试点资格。公开资料显示，目前虚商用户数已经突破了2700万。

　　记者了解到，像中国移动、中国联通、中国电信三大基础电信运营商，在落实实名制时可以借助庞大的线下网点资源和完善的操作流程，对用户进行认证审核。而虚商由于先天缺乏线下网点，一方面确实可以让其轻装上阵，但另一方面则让其在落实实名制认证时，有些“犯难”。

　　为了快速扩大规模，许立东对法治周末记者介绍，虚商多通过社会代理渠道发展用户，这就对虚商的管理能力提出了很高的要求，“如果管理不到位，就可能出现实名制落实不到位的问题，如社会代理渠道先开卡再销售，或者在最终向消费者销售的时候，不要求登记身份证或者虚假登记”。

　　记者在采访中了解到，为了弥补线下渠道的不足，不少虚商可以提供在线身份认证服务。以最近虚拟运营商蜗牛移动发布的客户实名补登记公告为例，其实名认证方法为：微信搜索并关注“蜗牛移动服务号”提交170/171号码、ICCID码（芯片卡背面20位串码），同时上传身份证正、反面以及本人手持身份证照片，完成实名制认证。

　　但是线上的提交的这些身份资料，是否经过了虚商的联网核查则是未知数。据《北京商报》报道，2015年初，工信部曾对已放号运营的20多家虚拟运营商进行了实名制登记的暗访调查，发现手机卡非实名登记、违规办理的情况普遍存在。其中，有虚商的线上网店违规率达100%，主要在于对客户提供的身份信息没有进行联网核查，这就很难让实名制落到实处。

　　无盈利致实名认证有心无力

　　独立电信分析师付亮对法治周末记者表示，虚商在实名制认证上的不足，还同其目前的经营状况不无关系。

　　尽管移动通信转售业务放开，但是面对丰满的理想，现实很“骨感”：经过两年时间的运营，大部分虚商并未盈利，有的甚至还没有正式启动业务。

　　付亮介绍，虚商为了争抢用户，大都祭出了价格利器，而对于价格敏感的用户，多是消费能力较弱的用户，其对于通信业务本身的消费能力就很弱，虚商如果没有其他的获利渠道，那么更难获利。

　　而就在虚商尽可能降低价格的同时，其从基础电信运营商手中拿到的批发价格却并不便宜，有的甚至高于基础运营商给到用户的价格，即“批零倒挂”。

　　付亮在工作中曾接触很多虚商工作人员。他分析，基础电信运营商目前多是存量用户，借助原有网点体系落实实名制并不会增加太多成本，而虚商则要发展新用户，有的用户审核通过后也可能最终不会使用虚商服务；即使使用，每月的消费金额也很低。

　　“现在很多虚商面临的，还不是盈不盈利的问题，而是连收入都很少。”付亮对记者感慨，在这种情况下，让虚商再花费大量成本，来进行实名制认证，的确有些力不从心。

　　一位业内人士对记者表示，170号段之所以被垃圾短信、诈骗短信所利用，还在于这类主体业务量大，可为虚商带来收入，因此虚商在进行实名制认证时就更可能放松要求。

　　法治周末记者联系了蜗牛移动等多家虚商，想就实名制认证过程中存在的难题进行采访，不过未收到对方回复。多位业内人士对记者表示，目前正值敏感时期，虚商多不便公开谈及该话题。

　　虚商须对用户真实身份进行实质审查

　　工信部多次就实名制约谈虚商，并不是对虚商要求严苛，而是法律要求使然。

　　2012年底，全国人大常委会颁发了《关于加强网络信息保护的决定》，要求网络服务提供者为用户办理网站接入服务，办理固定电话、移动电话等入网手续，或者为用户提供信息发布服务，应当在与用户签订协议或者确认提供服务时，要求用户提供真实身份信息。

　　随后，工信部发布《电话用户真实身份信息登记规定》；2015年初，《电话“黑卡”治理专项行动工作方案》出炉——两个文件均要求对新入网用户进行实名注册。

　　全国律协信息网络与高新技术专委会副主任蔡海宁在接受法治周末记者采访时表示，依据法律规定，虚商要对用户真实身份进行实质审查，对于用户利用技术漏洞伪造、变造的情形如果无法识别，也要承担相应的法律责任。

　　根据《电话用户真实身份信息登记规定》规定，电信业务经营者若违反实名制认证规定，可并处一万元以上三万元以下罚款；其中，电信条例规定法律责任的，依照电信条例规定处理；构成犯罪的，还将依法追究刑事责任。

　　“落实实名制是一条政策红线，也是底线，虚商必须执行。”许立东表示，虚商在经营中，应该考虑到这部分管理投入和管理成本，不能以影响企业盈利为由，而不落实实名制要求。

　　记者在采访中了解到，在媒体报道和工信部约谈后，虚商行业对实名制认证的工作开始加码。

　　近日，蜗牛移动发出了客户实名补登记公告。记者注意到，在这封公告中，蜗牛移动要求，未完成实名登记的客户，需在2016年5月1日前凭借本人二代身份证进行实名补登记，逾期未办理实名补登记的手机号码，将根据相关规定将进行停卡处理。

　　分享通信集团总裁黎泽华近日也在一次沙龙上表示，央视曝光后，公司成立了专门的检查小组，在全集团开展自查自纠，推动实名制的落实，坚决杜绝此类事件的发生。

　　或影响正式牌照发放

　　在3月24日的2016中国虚拟运营发展论坛上，工信部信息通信发展司司长闻库指出，部分虚商实名制落实不到位，违规率很高。

　　许立东表示，其实，出现垃圾短信问题，肯定并非虚商的主观愿望，虚商也都希望自己的用户是真实付费用户。“因为出现垃圾短信问题，往往会伴随用户出现欠费问题，由于虚商要根据业务量向基础运营商结算，最终垃圾短信可能会导致虚商在这部分业务上亏损。”

　　许立东认为，并非所有虚拟运营商都存在实名制落实问题，“有些虚拟运营商出现问题，不能代表全行业都有问题。如果把170、171号段都打上负面标签，确实把这个问题放大了”。

　　依据当时工信部开展移动通信转售业务试点的工作安排，试点截至时间为2015年底。中国虚商产业联盟秘书长邹学勇对法治周末记者介绍，为了考核评估两年试点期虚商的运营状况，去年下半年工信部通过用户电话抽查、走访调研、要求虚商提交总结材料等三种方式进行考核。

　　邹学勇介绍，评估考核内容包括实名制落实情况、网络信息安全、用户权益保障、业务开展等情况，评估通过的虚商将会获得正式牌照；目前工信部已经结束了虚商的考核流程，不过，考核结果还未最终发布。

　　在“转正”的关键时点，虚商的实名制短板再次被媒体报道，引发公众的广泛关注，是否会拖延虚商牌照的正式发放节奏？

　　付亮认为，的确会有这种可能：由于虚商拿到牌照、开展业务的时间并不一致，因此正式牌照的发放同虚商目前已经发展的用户数量，并不存在必然联系；而媒体曝光的虚商在落实实名制上的不足，将会成为工信部发放正式牌照时考量的重要因素。

　　而邹学勇对记者表示，目前央视及媒体报道的问题，应该不会延缓正式拍照的发放，但是他也强调，对实名制的落实、以及落实实名制后采取的用户信息安全保障措施，将会成为工信部考核的关键。“从目前的情况来看，很多虚商在落实实名制上经验还不足，尚未找到切实可行的落实方案。”邹学勇说。

　　来源：法治周末